第一篇：戶籍制度

1、戶籍制度

中國的戶籍制度由于城鄉二元格局造成的二元戶口劃分，其系統性、延續性對整個社會造成的影響深刻而長遠。如從政治權利、身份地位、教育機會、職業獲得、社會保障等方面影響和制約人們的政治經濟生活。河北省戶籍制度改革相對較早，推進過程較快，改革措施較為系統，改革經驗和所產生的社會效應值得總結分析。同時，所轄區域內戶籍改革差異較大，但存在共性問題較為突出，表現出一定的典型特征，破解共性關鍵問題有利于深化戶籍制度改革，推進戶口一元化，推動城鄉統籌發展。

2014年7月21日河北省人民政府批轉《關于我省戶籍管理制度改革的意見》，提出了戶籍管理制度改革的目標和原則，明確具體改革內容有兩條是：（一）按照實際居住地登記戶口的原則，以落戶條件取代計劃指標，實行城鄉統一的戶口登記管理制度；（二）以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件；石家莊城中村農民就地“農轉非”261390人城中村改造過程中戶籍管理混亂，不利于城鄉統籌發展。農民對戶籍改革滿意度低。雖然戶口變了，但孩子上學、大人上班也不一定有保障啊，加之戶籍制度與其他教育、社保、就業、醫療等福利捆綁在一起，表現為戶籍制度粘性極強，給戶籍改革和管理帶來更大的難度。

到2014年6月1日，石家莊城中村改造啟動率已達100%。大面積的城中村改造過程中戶口管理跟不上就十分不利于計劃生育、教育、醫療等方面的管理，百姓不滿意就容易上訪告狀，這樣不利于地方經濟建設，也不利于城鄉統籌發展。

（二）縮小城鄉基本社會保障差距，促進戶籍改革平穩順利進行。無論從我國歷史還是從社會現實出發進行分析，在中國社會收入分配體制中，戶籍制度都是極其重要的標準和依據，甚至是進行資源配置的最基本準則，在很大程度上戶籍制度演變為權益分配的基本依據。河北省也不例外，戶口是個人從政府及其相關機構組織獲取收入和補貼的必要依據，各種消費補貼、住房補助、福利分房、子女入托就學、養老醫療保險等等都是以戶口為基本條件而享有的。這也就產生了戶籍制度的粘附性，這種粘附性在某種程度上加大了城鄉差距。在轉向市場經濟的背景下，現代戶籍管理制度應是一種開放的、動態的、平等的社會管理制度，所以政府的角色應該是縮小城鄉社會保障差距，使戶籍制度的粘附性減弱而不是增強。透過城中村改造過程中戶籍管理混亂的現象看本質，百姓無論是要農村戶口還是城鎮戶口，其基本出發點是多得到點諸如教育、住房、醫療養老等社會保障方面的實惠。分析到這一點，戶籍改革就要求政府彌補農村社會中社會保障那塊明顯低矮的短板，否則城鄉統籌這個水桶總有漏水之處。

第二篇：戶籍制度

簡論我國戶籍制度的歷史、變遷

法學081周玨08010645

摘要：

戶籍制度是中國一項涉及全體人民的切身利益和社會生活之基本形貌的具有根本重要性的制度。本文將從我國戶籍制度的發展歷史說起，從古至今，逐步解釋我國戶籍制度的歷史變遷，再試著分析戶籍制度的諸多問題。意在深刻了解我國戶籍制度的發展，和未來戶籍制度的走向。

關鍵字：1949年以前1949年以后戶籍制度：終結抑或改革

正文：

一．1949年以前

在以農業生產為主的傳統社會里，對農民嚴加管制，把他們錮著在土地上，編戶入書籍，橫為中國歷代統治者的治國方略。歷史中的戶籍制度是指通過各級權力機構對其所轄范圍內的戶口進行調查、登記、申報，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制，以此作為掌握人口信息、征調稅役、分配資源和維持秩序的基礎，它是一項涉及政治、經濟、軍事、文化服務和法律的綜合性社會制度。中國戶籍制度有著悠久的歷史，在漫長的歲月中雖然無數次的戰爭和內亂，又經歷代王朝的更替，戶籍制度總是以某種方式繼承或沿襲下來，并且始終執行著多種社會功能。回溯歷史，其目的并不是為了瀏覽一下中國戶籍文化的歷史形態，①而更重要的是從這些歷史事實中去把握這一社會制度的結構和功能，并從中認識維持這種結構的社會關系，以及這種結構對社會變遷和發展的影響。

1．“戶籍”的涵義

“戶”，《辭源》解釋為：“住戶，一家為一戶。”中國古代戶籍，也有“丁籍（冊）”、“黃籍”或“籍帳”之類的名稱，主要以家庭為依據，了解家戶人數和田地情況，用以征收賦稅、調派勞役。

2．編戶齊民

在歷史上的戶籍管理時間中，包含了權利機構對土地管理和土地制度的意義。統治者實行編戶齊民的措施，目的不僅在于了解家庭和人口情況，而且還要掌握土地的戶均和人均占有情況，掌握土地的質量情況，如土地的肥沃程度和出產率，以此作為攤派賦稅、征調兵役的依據。

縱觀中國歷史中的戶籍制度，其登記注冊的內容不外乎三大類：戶內關系、人丁數量和田地財產。不同的歷史時期，雖然形式不盡相同，然而它卻是所有統治者用以控制社會、落實行政、經濟和軍事管理的最基本和最有效的措施之一。

3．國家機器

春秋戰國時期由于地方經濟的發展，諸侯勢力隨之壯大，爭霸爭雄的戰爭頻繁四起。由于戰爭的需要臺，各諸侯國自然會重視人口登記、戶口保養及戶口管理。戰爭需要有兵員和物資保證，清查登記人口并實行管理，一方面可以了解國力，做到知己知彼；另一方面也可限制流動，防止人力流失，保證兵役和賦稅源源不斷。因為掌管戶口，對國家機器來說，是必要的，也是必然的，國家的存在以來與稅役的征調；再者，文字的出現，也為登陸戶口提供了條件。

4．五保法

后來，由于政事廢弛，國家并不需要周全的數字，這樣地方管理的怠惰也就成了自然，因此戶籍所載的民數嚴重失實已司空見慣。后隋文帝統一中國，結束了多年以來國家分裂、社會動蕩的局面。立即推行戶籍改革，即“制人五家為保，保五為閭，閭四為族，皆有正，幾外置里正，比閭正黨長比族正，以相檢查”。②這樣，戶籍制度又再次被鞏固了起來。

5．科舉

隋朝之后的戶籍制度增加了對戶口登記管理的約束機制，即把戶籍與科舉考試結合起來。科舉制度與其說是一項教育考試制度，不如說是半開放式的公務員招考錄用制度，它是一種和平式的上下流動機制。相對比以往的全完世襲制和暴力爭奪制，這種社會垂直流動機制無疑是一種進步。科舉考試，實行的是配額制，即按地域分配名額，名額十分有限，于是，中舉的名額也就成為一種稀缺的資源。為分配這種資源，則必須確立一個依據，已有的戶籍管理無形中為其提供了方便。科舉制要求人們在自己的戶籍所在地參加考試，即在哪里登記入籍，才有資格在哪里參加考試，這樣做一者是為了保證相對的平衡，防止人們一起涌向一個地方；二者也為了便于組織考試。

6．末尾

在中國的歷史長河中，戶籍制度并不是一種孤立存在的制度形式，而是與各種行政、軍事、經濟、文化和教育制度相互依存、相互作用的一套觀念、規則和措施。它既在各項制度中得以體現，并發揮其作用，同時它又具有相對獨立的傳統。諾思認為，國家或政府應對制度創新和經濟績效負責。但在中國歷代的政治權力結構中，戶籍制度保證了各級官僚的優勢利益。③尤其對最高統治者皇帝來說，把所有臣民登記入冊，他便可手執一冊而統一天下，以此方式既象征了皇權的至高無上性，又不需要自己付出多少勞動成本，這樣皇權統治的效用最大化也就得以實現。

既然如此，戶籍制度的創新和變遷所需要的動力在傳統的政治和社會結構中，就難以產生。這也許是歷代戶籍制度乃至全部封建社會之所以變遷緩慢的主要原因所在。

二．1949年以后

1949年以后的中國戶籍制度，最先在城市管理中得以醞釀，然后逐漸形成比較系統的、普遍的制度。它的主要內容包括戶口登記，以及對各類戶口的遷徙、居住、獲取資源和福利的權利規定等。

新中國建立之初，隨著土地革命取得初步勝利，城市建設和工業生產初見端倪，新興政權，或具體地說是某些上層政治精英開始雄心勃勃，試圖徹底打破傳統的社會結構。但過于理想的平均注意社會，戶籍制度的建立，多少地帶有些烏托邦式的理想觀念。最后不得不按地緣和個人成分或身份來控制和分配短缺的組彈壓吧，結果不僅沒有消除三大差別，建立“一大二公”的社會；相反地使地緣意識和身份意識得以強化，不同地域、不同身份的人群之間出現認同的分離，而要把他們鄭和到一個統一的系統之中，就不得不依靠強大的中央權力，這樣，整個社會秩序也就實際上成了一種“人工維持的秩序”。④也就是說，國家只有通過超強的權力控制，阻止社會走向地緣分割化和身份分層化，以彌補社會鄭和的裂痕。

1.改革以來的戶籍制度變遷

了解改革以來的戶籍制度的變遷情況，下面幾個事項可能是重點對象：（1）：知青回城的戶口安排，（2）：“農轉非”的指標，（3）：“自理口糧戶口”或當地有效的城鎮戶口，（4）：居民身份證，（5）：就業和糧油關系的轉換，（6）：“賣戶口”現象。

2．戶口與資源的分配

回顧過去的那段歷史，我們不難看出，戶籍制度與那種資源配置和利益分配體制緊密相關，同時也是國家進行資源調配和利益格局調整的視窗系統和操作平臺。

戶籍的登記注冊，以及對個人居住、遷移的管制制度，既是策略選擇的結果，又是鞏固這一

分配格局和狀況的關鍵路徑。因為，假如沒有鄉――城戶口遷移的控制和約束，當城市的比較利益占優的時候，必然有大量的農業勞動力用想城市，參與爭奪城市資源，這樣，最終也就會達到城鄉比較利益均?，從而消解城鄉分化。但是，這一策略與國家所選擇的工業化策略不太吻合，國家試圖充分利用有限的資源來加速工業化，而不是讓部分資源被與工業無關的人消費掉。

3．戶籍壁壘

在中國戶籍制度的安排下，戶口的劃分也可以理解為一種社會系統中存在的結構性壁壘。城鎮戶口或戶口遷移的轉換條件，在某種意義上說，就相當于一個集團或階層守衛自己利益的壁壘，因為從顯示情況來看，制定政策的或有權進行決策的階層，以及決定戶口遷移權利的人，幾乎都是具有城鎮戶口或本地戶口的人。因此，很難說，他們的利益傾向不影響其價值傾向乃至決策行為。

以戶口為標志的分層體制，最典型的例證就是，1960―1970年代出現的國營或集體單位從農村地區招收的輪換工、臨時工和合同工，他們和同單位的其他工人在職業、工作內容和工作性質上，并無什么區別；他們常???需要做比其他工人更苦更臟的活，但是卻不能得到與其他正式工相同的待遇。他們沒有同等的勞動保障、公費醫療、住房、退休金、津貼和消費補貼也明顯少于正式工，甚至根本沒有。他們之所以得到這樣不同等的待遇，關鍵的原因就是他們來自于農村，他們的戶口身份是農村戶口。所以，合同工形式實際強化了戶口制對城鄉之間裂縫的影響，它表明一方面工業增長對農村勞動力的需求的增加；另一方面，戶口的權威界定又在壓制農民的權利，并極力維護城鄉戶口的等級差別。相同的例子也表現在干部少年粉上，農村干部和國家干部都是可以說是干部，但是農村基層干部和國家干部之間最明顯的區別就是戶口的不同，因此待遇也就存在差別。

戶口作為中國社會結構的裂痕，不僅表現為城鄉戶口兩種群體之間收入的不平等，而且還表現不同戶籍之間的其他權利和非貨幣性待遇的差別。例如，戶口落在規模較大的城市里的居民，可以很容易地把戶口遷到規模較小的城市，城市戶口可以很方便地轉成農村戶口；但是，從小城市將戶口遷到大城市，或從農村戶口轉為城鎮戶口，沒有足夠的條件、理由和關系，幾乎不可能，這無形中意味著不同地區的戶口所享受的權利和地位是不平等的，或是呈等級的。

戶籍制度對社會分層結構的影響是深淵的，同時又是多方面的。一方面戶口轉換和遷移的限制，使地區和部門內的成員趨向平均，另一方面，它又使地區和部門之間的差距固定和突出；一方面它雖然遏止了城市貧民窟的出現，但另一方面使農村充斥著貧困。因為以戶口為標準對居住地、住房、就業、配給和消費的控制，限制了農民獲得與城市相關的比較利益優勢的機會，人們受到先賦戶口的控制，很難甚至無法調整自己的位置或地位。即使人們安心地守在那里。即使有些農村人不愿選擇一輩子守望著那一點貧瘠的耕地，他們也難以擺脫戶籍的安排。

4．戶籍壁壘與鄉―城人口流動

在眾多對當代中國城鎮流動人口以及鄉―城人口遷移研究中，不少學者強調農村剩余勞動力問題的作用，而對權利、資源和利益分配的格局關注不夠。在傳統的意識形態里，農民進城被看做是“盲流”，在這多少帶有歧視性的話語中，隱含著對農民理性追求自己利益權利的輕視或否認。

1980年代以前，政府通過戶籍控制，以及響應的糧油配給、票證和外出證明等措施，有效控制了鄉―城人口遷移和流動，從而剝奪了農民在城鎮獲得收入的機會。從農民進城的途徑來看，以與城鎮戶口的親人團聚為主要方式，招工也是重要途徑之一，但受政策影響和波動很大；當兵和上大學是農業戶口的年輕人實現進城夢想的唯一的、可以為之奮斗的途徑，但是道路相當狹窄。

1980年代中后期之后，城鄉分割的資源配置以及部門和地域之間的差別日益顯著，從而吸引了大量農民擠進城里，在農業外尋找就業機會。盡管戶口控制仍然對他們起到約束作用，但是巨大的利益差距形成強烈驅動力，推動和他們想盡一切方法在城市里找到立足點。例如，北京市出現的諸如“浙江村”之類流動人口聚落群體，⑤就是新的體制和舊的制度安排組合而成的社會現象。市場經濟要求勞動力是自由流動的，而戶籍制度安排則極力限制勞動力在體制內的自由流動和轉移，而且繼續為各種不平等的行政政策的執行提供依據和條件。城市中的流動人口不僅不能享受到同等的市民待遇，反而遭到各種臨時性或地方性的行政命令的驅趕和排斥。

5．“黑戶口”

“黑戶口”，顧名思義就是指沒有在權威機關登記入籍的、戶口沒有著落的人，也就是指那些不被權威機關知道的或不被認可的人。正是因為這一群體的不可知性和不合法性，因此常常被管理者或其他人稱之為“黑戶口”或“黑人口”。出現“黑戶口”的情況主要有：

（1）：不符合計劃生育政策規定手續或超生人口。

（2）：不少農民為不承擔負擔而不愿給子女上報和登記戶口，這樣他們的子女也就沒有戶口。

（3）：第三種類型的“黑戶口”屬于戶口代定者。或稱為“口袋戶口”，是指在戶口遷移過程中，個人持遷移證而不在規定期限內在遷入地落戶。

（4）：在沒有戶口的群體中，還有一些是棄嬰，他們被別人抱養，但又不符合收養法的規定，因此不能上戶口。

在“黑戶口”群體當中，有些人，尤其是那些不能申報戶口的人，或許永遠也不能獲得戶口身份，從而不能享有與其他人同等的公民或市民權利。那些沒有戶口、不能享有理應享有的社會權利的階層，既定的分配制度和現實紅的待遇對他們今后的發展會產成極大的影響。如果戶口制度或依附于戶口的權利和義務分配制度不改變，這樣的階層會長期存在，并構成一種邊緣群體和亞文化，他們反過來也可能會對社會產生較大的反作用。

6．小結

盡管導致社會分層與差別的原因是多方面的，但在一定意義上，它是由權利和義務分配的不平等構成的。社會的上層享有更多的行動權利或社會權利，而承擔更少的義務；社會下層的行動則受到更多的制約，享有的權利較少，而承擔的義務更多。

在中國的戶籍制度安排中，不同的類型的戶口，如農業戶口與非農業戶口、常住戶口與暫住戶口以及地方有效的戶口之間，在所享有的公民權和社會權利方面，存在著明顯的不平等。由于不同戶口所享有的權利是不平等的，而戶口身份主要是通過代際繼承獲得的，因此，社會分層和不平等的形成，繼承和世襲因素的作用較大，自獲因素或人力資本因素的作用受到一定限制。通常被視為結構性的不平等印度，如個人能力、教育水平和職業地位等因素，表面上看是因為個人之間的差異而導致的，是不可避免的社會不平等，然而實際上，它在較大程度上也包含著權利的不平等以及這種不平等的代際傳遞所產生的效應。

綜上所述，在中國，戶口的湖粉已不僅僅是身份的證明，而成為權利和義務分配的依據和標準，戶口成為個人享受各種社會和公民權利的邊界和壁壘，由此導致了戶口的不同（包括類型、籍地不同），個人所享有的權利和承擔的義務也就不一樣，權利和義務的差別是多方面社會差別的重要根源。

三．戶籍制度：終結抑或改革

在中國的現實中，戶籍具體來說，就相當于戶口簿或戶口登記簿所技術的相關事實，如姓名、性別、出生時間和空間、戶口所在地、戶口屬性以及家庭及其他社會關系等。戶籍的應用在顯示生活中所起的作用，概括起來主要有：

（1）：傳遞個人信息。

（2）：證明個人身份和社會關系。

（3）：限制人口遷徙和流動。

（4）：權利和資源分配的操作系統。

無論從制度的效率，還是從公平度來看，具有傳統色彩的戶籍制度與現時代的社會發展需要已顯得不相稱。因此，致力與戶籍制度創新，使其有利于降低公民的生活成本，關心和體現弱勢群體的需要，已勢在必行。正如杰斐遜所說：“法律和制度必須隨著人類思想的進步而進步。人類思想日趨發展、開明，新的發現不斷涌現，新的真理被揭示出來，習俗和觀點隨環境的變化而變化，因此，制度也應前進，與時代同步。如果我們要求文明社會停留于野蠻的祖制之下，那無異于要求承認仍穿者孩提時代的服裝。”⑥

總而言之，以控制個人行動和建構社會差別為導向的戶籍制度，與個人和社會發展的趨勢和潮流格格不入。因而，改造中國戶籍制度是社會協調發展的必然要求。

附：張國慶：《公共政策分析》，復旦大學出版社，2014.11,第417頁.

強制性收容遣送政策及其終結

1961年以來，為維護社會治安，強制教育改造違法犯罪分子，經黨中央、國務院先后批準各地公安機關對輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子采取了強制勞動和收容審查的措施。為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，1982年5月國務院發布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對城市乞討和其他露宿街頭生活無著人員實施收容、遣送政策。

20世紀80年代后期以來，各地出現大批農民進城務工的現象。1991年，國務院發布了《關于收容遣送工作改革問題的意見》，將收容遣送的對象擴大到“三無”人員。后來收容遣送工作又與流動人口的管理聯系在一起，收容遣送的對象進一步擴大到“三證”不全的流動人員。1992年12月財政部、民政部、公安部《關于收容遣送工作中跨省遣送所需經費制支付問題的通知》規定，跨省收容遣送費的收取，以流出省在經濟上承擔責任，促使其做好制止人口盲目外流工作，流入省做好將外省被收容人員送回原籍的工作為原則；其所需經費原則上又流出省財政部門解決，并規定了具體的收費標準。

1994年1月民政部下發的《關于加強收容一送工作若干問題的通知》中規定，在收容遣送工作中，對社會救濟對象實行無償服務，對非社會救濟對象可實行有償服務。

20世紀90年代末以來，城市收容遣送人數劇增。以北京市為例，1999年收容遣送人數達到149359人。2014年上半年，收容后遣送人數達18萬人。與此同時，因收容遣送引起的惡性事件和行政訴訟也不斷涌現。2014年3月17日，湖北青年孫志剛在廣州街頭因沒有暫住證被治安人員帶到派出所，隨后被展轉至廣州收容遣送中轉站、救治站，3天后被暴打致死。以“孫志剛事件”為焦點，引起關于取消強制性收容遣送政策的廣泛討論。

2014年6月20日國務院總理溫家寶簽署國務院第381號令，公布施行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。實施21年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》正式廢止。新《辦法》變強制性收容遣送為自愿性社會救助。

①楊子慧主編：《中國歷代人口統計資料研究》，改革出版社，1995年。

②《隋書?食貨傳》

③諾思著、陳郁等譯：《經濟史中的結構與變遷》，傷害三聯書店，1994年。

④科爾曼引用的法學家海克的觀點。認為秩序可分為兩類：一種是“自發形成的秩序”，它產生于各種行動者之間的相互協調，只需某些禁令；另一種是“人工維持的秩序”，它依賴于命令式的權威。參見科爾曼著、鄧方譯：《社會理論的基礎（上）》，社會科學文獻出版社，1990年，第92頁。

⑤王春光：《社會流動與社會重構――京城“浙江村”研究》，浙江人民出版社，1995年。⑥引自繆勒著、楊春學等譯：《公共選擇理論》，中國社會科學出版社，1999年，第58頁。

第三篇：關于深化戶籍制度改革

關于深化戶籍制度改革

推進新市鎮建設的實施意見

深化戶籍管理制度改革，是統籌城鄉綜合配套改革、加快新市鎮建設發展的重要內容。根據市委、市政府《關于加快推進新市鎮建設的意見》（鎮發〔2014〕18號）精神，結合我市實際，特制定以下實施意見。

一、指導思想

堅持以人為本，深入貫徹落實科學發展觀，以新市鎮建設為契機，以打造城鄉一體化為總目標，以建立城鄉統一的新型戶籍管理制度和城鄉一體的社會保障體系為重點，加強政策配套銜接，加快推進新市鎮建設，形成以城帶鄉、城鄉互動的發展新機制和發展新格局。

二、工作目標

建立以公民經常居住地登記戶口為基本形式，以具有合法固定住所、穩定職業（或生活來源）為戶口遷移條件、實行城鄉統一的戶口登記制度、建立按居住地劃分的人口統計制度，促進農民向城鎮居民的身份轉換。

三、改革重點

（一）實行城鄉統一的戶口登記制度。

按照公民經常居住地登記戶口，統稱為“居民戶口”。居民在現居住地居住達到一年以上的應將戶口遷至現居住地。

（二）實行按居住地劃分的人口統計制度。

實行按居住地劃分統計城鎮人口和農村人口，并逐步實現按公民職業區分統計農業人口和非農業人口，以如實反映公民的居住、職業狀況和城市化水平。

（三）進一步放寬新市鎮戶口遷移政策。

1、改革新市鎮戶口遷移條件準入制度。實行以具有合法固定住所、穩定職業（或生活來源）為戶口遷移條件為基本條件的戶口遷移條件準入制，凡符合上述基本條件的申請人，準予其本人或整戶把戶口遷移至合法固定住所落戶。

2、改革農村居民戶口遷往新市鎮的規定。對已在新市鎮居住或就業的本市農村居民，憑居住房屋的相關證明，準予其本人或整戶把戶口遷移至實際居住地或工作所在地。

本市居民因新城鎮建設需要重新安置，尚未有穩定住房的，在同一轄市、區范圍內親友處寄住或租、借房居住的，可將戶口遷至親友處或租、借房所在地落戶。憑房屋產權所有人入戶申請、申請遷入人戶口簿、身份證，在遷入地派出所辦理。待有穩定住房后，憑相關證明將戶口遷至穩定住房所在地。

3、在新市鎮逐步實行外來人口申領暫住證向居住證過渡管理制度。新市鎮外來務工人員，可根據自愿的原則，申領居住證；在新市鎮有穩定職業且有固定住所，申領居住證（暫住證）滿5年、繳納社會保險滿5年以(請您繼續關注制度大全：)上的，準予其將本人戶口遷至工作單位所在地或合法固定住所。憑本人申

請、居住證（暫住證）滿5年、繳納社會保險滿5年以上的證明、用工單位證明、本人身份證到相關派出所辦理，報各轄市局、分局審批。男滿50周歲、女滿40周歲以上人員原則上不再按上述條件辦理落戶手續、特殊情況需辦理落戶的，須報市局審批。

4、新市鎮范圍內各類用人單位招用非本地戶籍的普通高校專科及以上學歷的畢業生，取消落戶限制，對年度接收高校畢業生3人以上的各類用人單位，允許其在所在地設立集體戶口。

（四）進一步簡化戶口辦理程序。

除公民出生日期、民族等項目變更、更正和國內公民私自收養子女戶口以及其他疑難戶口遷移由市公安局審批外，公民的其他戶口項目變更、更正和戶口遷移由各轄市局、分局或派出所直接辦理。

四、實施時間

這次戶籍管理制度改革的實施的時間為2014年月日。

五、工作要求

（一）加強領導。全市公安機關要高度重視這次改革的重要性，加強領導、密切配合，確保戶籍管理制度改革的穩步推進。公安機關的戶政部門在市推進新市鎮建設聯席會議辦公室的指導下，負責研究制定具體戶籍管理制度改革實施

方案和綜合協調工作。

（二）精心實施。各地公安機關要根據本實施方案要求，認真制定具體工作方案。要對照這次改革內容，對以前出臺的相關戶口登記管理規定進行清理。認真組織相關部門、公安派出所負責人、民警進行業務培訓，熟悉掌握政策規定，確保改革順利實施。

（三）加強協調。各地公安機關要主動加強與有關部門的溝通聯系，密切與有關部門的協調配合，及時研究解決改革銜接方面的相關問題，確保戶籍制度改革取得預期成效。

（四）廣泛宣傳。要充分利用新聞媒體，大力宣傳戶籍管理制度改革的意義、目的、內容等，同時要通過政府網站、警務公開欄、宣傳櫥窗等廣泛開展宣傳，營造良好輿論氛圍。

第四篇：推進戶籍制度改革

研究部署2014年深化經濟體制改革重點工作，決定再取消和下放一批行政審批事項。

會議指出，要深入貫徹落實*****大和十八屆二中全會關于深化改革的決策部署。改革重在行動，要扎扎實實、不停頓地向前推進。當前形勢下，穩定增長、防控通脹、化解風險，努力打造中國經濟升級版，迫切需要在深化改革上下功夫、出實招。要把已經看準、具備條件、牽一發動全身的改革項目抓緊推出，干一件成一件，不斷釋放改革的制度紅利，激發社會活力，增強發展動力。

會議確定今年在行政體制、財稅、金融、投融資、價格、民生、統籌城鄉、農業農村、科技等重點領域和關鍵環節加大改革力度：(一)抓緊清理、分批取消和下放投資項目審批、生產經營活動和資質資格許可等事項。制定實施嚴控新設行政許可和規范非許可審批項目的措施，加快出臺政府向社會組織購買服務的指導意見。(二)下力氣推動建立公開、透明、規范、完整的預算體制，形成深化預算制度改革總體方案，完善地方政府債務風險控制措施。削減、合并一批專項轉移支付項目。擴大營業稅改征增值稅試點范圍。形成資源稅費和礦產資源有償使用制度改革方案。(三)穩步推出利率匯率市場化改革措施，提出人民幣資本項目可兌換的操作方案。建立個人投資者境外投資制度，制定投資者尤其是中小投資者權益保護相關政策，出臺擴大中小企業股份轉讓系統試點范圍方案。規范發展債券、股權、信托等投融資方式。(四)形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資既有干線鐵路。(五)在保障群眾基本生活需求的前提下，建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度。出臺完善水電上網價格形成機制改革方案。(六)繼續推進醫藥衛生體制改革，深化公立醫院改革，整合城鄉基本醫療保險管理職能。加快推進城鄉居民大病保險。健全保障房分配制度，推進公租房、廉租房并軌。建立最嚴格的食品藥品安全監管制度，完善食品藥品質量標準和安全準入制度。健全環保監管和生態補償制度。(七)圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化，研究新型城鎮化中長期發展規劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益。(八)發展現代農業，建立健全農村產權確權、登記、頒證制度，出臺小型水利工程管理體制改革指導意見，提出國有林區改革指導意見。(九)完善科技創新體制機制，健全以企業為主體、產學研協同創新政策，整合資源實施科技重大專項，擴大國家自主創新示范區先行先試政策試點范圍，發揮科技在經濟發展中的支撐作用。

會議強調，對上述各項改革重點任務都要按照明確的時間節點抓緊抓好，對已部署并正在推進的國有企業、深化開放、教育文化等社會事業及其他領域的改革，要繼續按照職能分工抓好落實。會議要求，在推進改革中，要正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，尊重群眾首創精神，堅持依法行政，確保各項改革順利有效推進。

會議決定，在第一批取消和下放71項行政審批項目等事項基礎上，再取消和下放62項行政審批事項，并依法依規及時公布。

會議還討論通過國家衛生和計劃生育委員會、國家能源局、國家海洋局主要職責、內設機構、人員編制“三定”規定。

第五篇：戶籍制度標準表述

中公網申論考前押題（十二）戶籍制度標準表述

戶籍制度標準表述：戶籍制度改革是今年備受關注的話題之一。從本質上看，戶籍制度是一種“社會屏蔽”制度，即它將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外。改革戶籍制度無疑對適應社會主義市場經濟發展，適應國家實施西部大開發戰略，促進人才資源配置市場化，確保中國經濟長期保持穩定發展等都具有重大意義。

戶籍制度存在的主要問題：

一、戶籍制度使人口的遷徙不自由，由此限制了各種進步與交流發生的可能。

二、戶籍與政治、經濟、文化教育等權利掛鉤，被人為賦予了太多的“附加值”。

三、現行戶籍制度加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化；阻礙了城市化進程，對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙。

四、中國現行的戶籍制度也產生了一些腐敗現象。為獲得城市戶籍而拉關系、向官員行賄的問題隨處可見，據稱一些城市為了彌補財政問題，還公開實行了戶口買賣，明碼標價！

改革現有戶籍制度的原因：

城市和農村戶口的二元化管理制度，是和我國長期以來存在的城鄉二元分割相適應的。而對于目前不斷開放的市場，現行的戶籍制度顯然很不利于現代國家公民權利的實現。

一、“二元制”戶籍管理模式存在引發了諸多社會問題，其根本原因是戶籍制度承載了太多的附加功能。

首先，“二元制”戶籍管理模式，使非農人口較農業人口得到了國家給予的更多優惠和利益保障；農民沒有勞保、醫保、住房等事關生計的種種保障，據統計，兩者之間的待遇差別多達47項。從本質上看，該戶籍管理模式，人為地在城鄉之間樹起了一座難以逾越的屏障，從某種意義上說，是剝奪了農民的合法權益，這顯然是不公平的。

其次，現行戶籍制度在教育方面也同樣存在著不平等：如農業戶口和城鎮戶口享有不平等的權利，在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現，而且是一種資源享有權的確認。最突出的就是在就業和受教育兩方面，如有的城市規定：某些行業和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用。教育方面也是如此，許多持農業戶口者在城市里工作多年，有穩定收入，但因為子女沒有所在城市的戶口，不得不交納一定的借讀費，平等受教育的權利由于“戶籍制度”而失去。

第三，“二元制”的戶籍管理模式一定程度上影響了社會的安全穩定。社會的安全穩定與和諧是一個整體的和諧，它要求非農業戶口與農業戶口的人在某種程度上享受共同的資源，而現行的戶籍制度卻在很大程度上造成了太多的物質和資源的不平等，由此引發的一系列社會問題是不可避免的，甚至是沖突和暴亂。

二、戶籍制度不能適應現實社會生活的發展。在計劃經濟條件下形成的戶籍管理制度，戶口遷移政策統得過死，由國家統一分配戶口遷移計劃指標的做法，難以適應不同地區需要。如受指令性政策限制，農村婦女嫁到城市，其戶口難以遷入城市，今后子女隨父落戶也不容易；到城市城鎮務工、經商的農民，投資辦廠、購房人員以及非公有制經濟組織引進人才都不能落戶，其身份、地位得不到確認，給生產經營和生活帶來了許多不便，也給政府部門的行政管理工作帶來很大困難。

對策：

一、建立城鄉統一的戶口登?**??理制度，取消農業戶口、非農業戶口性質，以及地方城鎮戶口、藍印戶口、自理口糧戶口、農場商品糧戶口等各種戶口類型，統一登記為“xx居民戶口”。

二、全面梳理相關法律法規，徹底取消因戶口差別人為造成的社會不公。

三、讓相關社會管理制度與戶籍制度脫鉤，把隱藏在戶口背后的勞動、人事、工資、教育、衛生、物價等問題暴露出來，迫使這些內容在各自領域加快改革步伐。因為脫鉤能“減少集中式、跨部門、超地區的決策”，改革阻力和成本會明顯減少。

四、統一社會福利制度，解決流動人口就業、居住、教育、勞動保障、醫療衛生等問題，不斷在社會保障制度方面擴大覆蓋面，逐步形成城鄉勞動者平等遷移、平等就業的體制。

五、切實解決戶口待定人員的落戶問題。實行戶口遷移條件準入制度，消進城市人口計劃指標，凡有合法固定住所和相對穩定的職業或合法生活來源的公民均可按照有關規定辦理落戶手續；并實行有利于吸引資金和人才的城市戶口遷移政策，改革大、中專院校學生戶口遷移辦法。

六、從長遠看，要真正淡化戶口差別，必須從根本上縮小不同地區之間的經濟落差，促進人口的“均質化”，這是一個“大戶籍”配套改革的漸進過程。當務之急是各地、各部門應依據建立公共財政的要求，把??口流動問題納入各地經濟社會發展規劃，一步一步推進。

戶籍改革政策性強，涉及面廣，關系到人民群眾切身利益，要求人事、教育、勞動和社會保障、建設、國土資源、房管、農業、發改、人口和計劃生育、衛生、民政等有關部門，積極研究配套和銜接措施，認真抓好涉及子女上學、承包土地、社會保障、計劃生育、優撫安置、宅基地和房屋確權、人身傷害賠償標準等方面的配套政策研究，并要求將國家對農村居民、城鎮居民實施相應政策的依據，由目前的按農業戶口、非農業戶口劃分，盡快統一到以居民是否為農村集體經濟組織的成員（或承包工地，或長期從事林牧漁業等生產）來劃分。取消農業、非農業戶口性質劃分，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切需要，對于加快城市化進程，引導農村人口向城市轉移，促進城鄉勞動力統一市場的形成，促進城鄉經濟協調發展、共同進步具有積極意義。取消戶口性質，才能真正實現公民法律意義上的身份平等。

默認推薦訪問其他精彩內容：

現行戶籍制度利弊說

我國的戶籍制度

戶籍制度改革的基本情況

關于戶籍制度的調研報告

戶籍制度改革

篇2:北京市戶籍制度最新規定

戶籍制度一直是社會共同關注的話題,qiquha小編為大家精心搜集了一篇“北京市戶籍制度最新規定”,歡迎大家參考借鑒,希望可以幫助到大家!

總起:辦理戶口登記

辦理戶口登記、遷移應由本人(未成年人由其監護人)或戶主辦理。

非本人或戶主辦理戶口登記、遷移的,應出具戶口登記、遷移人授權的委托證明。

第一條辦理出生登記

(一)父母雙方或母親一方是北京市常住戶口的嬰兒,在出生一個月內,由監護人到嬰兒父親或母親戶口所在地派出所申報出生登記。嬰兒父母一方為本市集體戶口,一方為本市家庭戶口的,嬰兒須隨家庭戶一方登記常住戶口。嬰兒母親為本市集體戶口,父親為市外戶口的,戶口可隨母親登記為集體戶口。母親為本市農業戶口的,嬰兒可以自愿選擇隨母或隨父登記為非農業戶口。

辦理出生登記,應出具下列證件證明:

1、嬰兒出生醫院填發的《出生醫學證明》;

2、嬰兒父親、母親的《居民戶口簿》、《居民身份證》、《結婚證》;

3、嬰兒母親戶口所在地計劃生育部門出具的《生育服務證》(隨父申報登記的,該證需到母親戶口所在地計劃生育部門辦理遷移手續);

4、嬰兒母親系駐京部隊現役軍人的,須出具其母所在部隊團以上政治部門出具的證明及本人身份證件;

5、超計劃生育、非婚生育嬰兒等違反法律法規規定生育的,須持嬰兒出生醫院填發的《出生醫學證明》和嬰兒父親、母親的《居民戶口簿》、《居民身份證》、《結婚證》及嬰兒母親戶口所在地計劃生育部門開具的繳納社會撫養費證明。非婚生嬰兒同時提供親子鑒定證明經派出所審批辦理;

6、在港、澳、臺及國外出生的嬰兒,須持國外或境外醫療機構出具的出生證明原件、復印件及翻譯機構出具的出生證明翻譯件;我駐外使領館簽發的《中華人民共和國旅行證》或《護照》;嬰兒父親、母親的《居民戶口簿》、《居民身份證》、《結婚證》;《北京市生育服務證》或繳納社會撫養費證明或區縣計生部門出具的同意入戶證明。

(二)父親為本市戶口、母親為外省市戶口的嬰兒(2003年8月7日以后出生),要求隨父申報出生登記的,應符合北京市計劃生育政策,經嬰兒父親戶口所在地派出所審批辦理。應出具下列證件證明:

1、入戶申請;

2、醫療機構填發的《出生醫學證明》;

3、嬰兒父母親的《居民戶口簿》、《居民身份證》、《結婚證》,嬰兒父親的住房證明;

4、《北京市生育服務證》(外省市生育服務證明需到入戶地街、鄉計劃生育部門更換成《北京市生育服務證》)。

第二條辦理死亡登記

本市常住戶口的居民死亡后,由戶主或親屬、監護人等在火化前持下列證件證明到戶口所在地派出所申報死亡登記注銷戶口。

(一)在醫院死亡的,須持醫院開具的《北京市居民死亡醫學證明書》;在家中死亡的,須持當地街道、鄉鎮衛生保健部門開具的《北京市居民死亡醫學證明書》或街道居(村)委會證明及親屬申請;非正常死亡的提供公安司法等部門出具的死亡證明。

(二)死者的《居民戶口簿》和《居民身份證》。

第三條辦理遷出登記

辦理戶口遷往市外登記須出具下列證件證明到其戶口所在地派出所辦理:

(一)招生、畢業分配的須持招生、畢業分配證明。

(二)參軍的須持《入伍通知書》或軍事院校錄取通知書。

(三)出國(出境)定居的須持《中華人民共和國護照》、《批準赴港澳地區定居注銷戶口通知單》、《批準赴臺灣地區定居注銷戶口通知單》或家屬書面注銷戶口申請;已在國(境)外定居的,提供本人在國(境)外有效身份證明和書面申請。

(四)失蹤6個月以上注銷戶口須持法院(宣告失蹤)裁定或派出所報走失登記及親屬書面申請。

(五)其他原因遷往市外的須持遷入地公安機關開具的《準予遷入證明》。上述人員遷出或注銷戶口,還需提供遷出或注銷人的《居民戶口簿》、《居民身份證》。

第四條辦理市內遷入登記

辦理市內遷入,實行“一地辦結”(取消市內戶口遷移證),須出具下列證件證明到其戶口遷入地派出所辦理:

(一)遷入人的《居民戶口簿》、《居民身份證》。

(二)遷入戶的《居民戶口簿》。

(三)遷入人與戶內成員親屬關系證明(如結婚證、獨生子女證、出生證等)。

(四)新立戶的,非農業人口須出具北京市房屋產權證明或公有住房租賃合同原件和復印件;單位自管房須出具單位出具的《住房分配通知單》及復印件;無房產證明要求入戶的,須出具購房發票或銀行貸款購房合同及房管、物業部門出具的居住證明及以上證明的復印件;農業人口須出具村委會同意立戶證明。

(五)農業人口遷入的,須出具村委會同意遷入證明。

(六)刑滿釋放、解除勞動教養的,提供監管場所釋放證明或解除勞動教養證明及注銷戶口證明。監外罪犯入戶的,提供監管場所釋放證明及派出所長審批單。

第五條辦理市外遷入

辦理市外遷入戶口登記,須出具以下證件證明到其戶口遷入地派出所辦理:

(一)復員、轉業退伍軍人系從本市參軍的須出具市或區、縣復員轉業安置部門的落戶介紹信或市局《入戶通知單》、《復員證》或《轉業證》;非本市參軍的須出具市局開具的《入戶通知單》、檔案部門出具的戶口項目證明及《復員證》或《轉業證》;從本市參軍注銷戶口后,被部隊退回入戶的,須出具所在部隊師以上單位退兵證明;以上人員還須出具部隊或原戶口注銷地派出所出具的公民身份號碼證明。

(二)大中專院校錄取或畢業分配的學生

錄取學生須出具《居民身份證》、《戶口遷移證》、《錄取通知書》及分縣局《入戶通知單》。

畢業分配的學生須出具:

1、本市院校畢業分配的外地生源須出具《就業報到證》、接收單位證明及分縣局或市局的《入戶通知單》;

2、外地院校畢業分配的(含本市生源)須出具《居民身份證》、《戶口遷移證》、《就業報到證》、接收單位證明及分縣局或市局開具的《入戶通知單》;本市生源未分配工作的須出具《居民身份證》、《戶口遷移證》、分縣局或市局的《入戶通知單》及學校證明;

3、本市學生到外地院校上學后退學的須出具就讀學校出具的退學證明和《居民身份證》、《戶口遷移證》。

(三)本市出國(出境)未取得定居權的人員須出具《中華人民共和國護照》或其他出入境證件;在國外遺失《護照》的,須出具我國駐外使領館簽發的《中華人民共和國旅行證》;在國內遺失《護照》的,須出具北京市公安局出入境管理處出具的“原護照簽發證明”。

出國前戶口在外地及非北京生源學生在京院校學習期間出國留學,歸國后安置到本市的人員,須出具分縣局或市局開具的《戶口準遷證》、《戶口遷移證》或《入戶通知單》、《常住人口登記卡》、《護照》。

(四)華僑、港澳臺同胞到本市定居人員須持市局出具的《入戶通知單》。

(五)失蹤注銷戶口又尋回的須持原注銷戶口登記證明、本人或監護人書面申請,經派出所長審批辦理。

(六)刑滿釋放、解除勞動教養的,提供監管場所釋放證明或解除勞動教養證明。監外罪犯入戶的,提供監管場所釋放證明及派出所長審批單。

(七)外省市人員調動工作進京、投靠等入戶的須持《居民身份證》、《戶口遷移證》、《準予遷入證明》、《入戶通知單》。

(八)遷入人員新立戶的,非農業人口須持房屋產權證明或公有住房租賃合同原件及復印件;單位自管房提供單位出具的《住房分配通知單》及復印件;農業人口須持村委會同意立戶證明。

上述人員戶口遷入,還須持遷入戶的《居民戶口簿》。回國、釋放、解除勞動教養及退兵、退學(經市局審批入戶的除外)不在戶口注銷地恢復戶口的,須持原戶口所在地派出所注銷戶口證明。

第六條辦理時限

戶籍接待室在辦理戶口登記事項時,對理由正當、手續齊備、符合法律法規和規定的,即時辦理(辦理戶口登記須經派出所審批辦理的時限為20個工作日

篇3:戶籍制度范本

戶籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統戶籍制度是與土地直接聯系的,以家庭為本位的人口管理方式。現代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益,以個人為本位的人口管理方式。當代中國的戶籍制度已經成為經濟社會發展的桎梏,迫切需要進行改革,加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。中華人民共和國戶籍制度是中華人民共和國對其公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策。戶籍表明了自然人在本地生活的合法性。長期以來,中華人民共和國人口管理方針的制定與實施均建基于此項制度。中國戶籍制度的特點是,根據地域和家庭成員關系將戶籍屬性劃分為農業戶口和非農業戶口。這種做法在建國初期曾起到積極作用,但隨著近來城鄉交流的日益廣泛,該制度已引起愈來愈廣泛的爭議與指責。2005年底,中國開始著手改革戶籍制度。截止至2009年3月,已有河北、遼寧等13個省、市、自治區相繼取消了農業戶口和非農業戶口性質劃分。

一、戶籍制度的歷史演變

戶籍制度主要包括兩方面的內容,一是登記制度;一是管理制度。戶籍登記在我國很早就出現了。據甲骨文記載,商王朝已開始實行人口登記制度,有“登人”或“登眾”,即臨時征集兵員的記載。如殷墟甲骨卜辭“辛巳卜,貞,登帚好三千,登旅萬呼伐”,“登人三千呼戰”等等皆是。《尚書?多士》篇說:“惟殷先人,有冊有典”,可見當時已有了人頭統計。這可以視為我國戶籍登記制度的萌芽。

西周時創建了原始的人口登記辦法。據《周禮?秋官?司民》記載:“司民掌登萬民之數,自生齒以上,皆書于版,辯其國中,與其都鄙,及其郊野。異其男女,歲登下其死生。及三年大比,以萬民之數詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日,獻其數于王。王拜受之,登于天府。”可見,當時已設立了掌握戶籍的官職“司民”,對生齒(男孩滿8個月,女孩滿7個月為生齒)以上的人,按不同性別登記于冊,即“書于版”,并分城(都)鄉(鄙)進行人口統計(這是目前已知我國最早的城鄉人口劃分)。另外,每年要對人口的出生和死亡進行登記,以掌握自然變動情況,每隔三年進行一次人口調查核實(即“大比”),孟冬(陰歷十月)時上報。所以說,周朝已有了戶籍登記制度的雛形。

春秋戰國時期,各諸侯國為擴大兵源,增加賦役,穩定社會秩序,紛紛建立嚴格的戶籍登記制度,即“書社制度”和“上計制度”。“書社制度”的內容是:百姓25家為1社,“社之戶口,書于版圖。”“上計制度”是:郡、縣長官每年于年底前將下一年度的農戶和稅收的數目作出預算,書之于木券上,呈送國君。如商鞅變法規定“四境之內,丈夫女子皆有名于上,生者著,死者削。”

隨著封建制度的日趨成熟,戶籍登記制度也日趨完善,周知民數已成為立國之本。秦始皇十六年(前231年)規定男子不論成丁與否,一律登記年齡。[1]漢代,戶籍至少三年一造(有的學者認為是年年更造),縣、道官吏負責對戶口的驗查和登記,時稱“案戶比民”,簡稱“案比”。案比的時間在當年仲秋之月(8月)。屆時,老百姓必須扶老攜幼,前往縣府,聚集廷中,待接受主吏的驗閱。戶籍的載入者主要是20-60歲的男子。為了防止人們為逃避苛役而瞞報、虛報,政府還特意制訂了臨時性的查察措施。

魏晉南北朝時期沿襲了秦漢時期的戶籍登記制度,實行黃籍、白籍制,黃籍記載服役年齡的人口,白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時期,由于戰爭頻繁,戶口流徙嚴重,為了整理戶籍,實行了多次“土斷”,將北方僑居人口和浮浪人口,統一登入當地戶籍,加強對他們的控制,以增加國家的財政收入。

隋唐時期實行“輸籍定樣”制,規定:民始生為黃,4至15歲為小,男子16至20歲為中,21至59歲為丁,60歲為老。唐玄宗時改18至22歲為中,23歲為丁。國家每年一造計帳,3年一造戶籍。戶籍簿一式三份,一份留縣,一份送州,一份送戶部。[2]編制戶籍時,“縣司責手實計帳,赴州依式勘造,鄉別為卷,總寫三通。其縫皆注某州某縣某年籍,州名用州印,縣名用縣印。”[3]唐代仍實行“案比”制度。唐代人李賢為《后漢書》作注,稱漢代的“案比”,在唐代叫“貌閱”。敦煌文書唐代籍帳殘卷中,關于被登記人的面貌特征和疫疾的情況的記載很多。如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之后,正式造籍,其原則是自生齒以上,人皆著籍。根據北朝西魏大統13年(547年)敦煌地區的計帳文卡看,從黃(1-3歲)、小(4-9歲)到老(60歲以上)、侯(殘疾、廢疾、篤疾),從家庭成員到奴婢、養子都登記在冊。這種戶籍格式,一直延續到明清時代。

宋元時期戶口的編造時間間隔也是三年。“三年一大比,造戶籍、上計帳。每造凡三本,一留縣,一送州府,一申省部。”宋代是編造五等丁戶簿,重點是評估和確定戶等。元代在村社還置有一種鼠尾簿,隨時登記戶口的變動。

明朝,朱元璋于洪武三年(1370)下詔,戶部籍天下戶口,并置戶貼。登記的主要內容是籍貫、丁口、姓名、年齡等。為防止假冒、偽造,政府將戶貼“以字號編為勘合,用半印鈐記,籍藏于部,貼給于民”。上報方式是地方基層組織將當地戶口“取勘明白”,匯集后到縣,“縣報于州,州類總報之于府,府類總報之于布政司,布政司總類呈報本部立案,以憑稽考”。[4]清朝基本繼承了明代的戶口登記制度。最初是三年一編審,后來改為五年一編審。乾隆三十七年(1772年)取消五年一次的戶口編審制度,代之以通過“歲計”了解各地戶口增減情況。

民國時期先后出臺了《戶籍法》(1931年)和《戶口普查法》(1947年),推行國民身份證制度(1946年),建立了各級戶政機構。

二、戶籍制度的歷史發展

戶籍管理亦即人口合法居住地的管理,所謂“合法”即政府將其編入戶口冊簿,視為一地正式居民。他們既承擔國家賦役,又可享受讓子女參加科考等權利。

早在春秋戰國時期我國就采用“編戶”、“定籍”的辦法管理戶籍。如建立居民組織:五家為一軌,十軌為一里,四里為一連,十連為一鄉,五鄉為一軍(齊國);建立“春曰書比,夏曰月程,秋曰大稽,與民數得之”的戶籍核查統計制度等。

秦統一全國后,形成了嚴密的戶籍管理辦法。在理論上,國家是戶籍的管理者,然而在實際執行中僅靠為數不多的地方官員對人口實施具體管理,往往難以達到有效控制的目的。因此,秦朝政府利用社區組織加強控制,進行什伍編制,“定什伍口數,別男女大小”,“什伍皆有長”,實行“連坐制度”;“使民無得擅徙”,人口遷居,應請求地方官吏“更籍”。[7]戶籍管理制度已相當完備了。漢承秦制,戶籍管理又有發展。劉邦委任蕭何作丞相,蕭何編制《九章律》,其中的“戶律”規定了詳細的戶籍管理辦法,實行編戶齊民,歷史上首次將戶籍管理上升到法律規范。

為了確保戶籍管理的實施,秦漢魏晉時期實行鄉里制。西漢時,“鄉間居民十里為一亭,亭有長;十亭一鄉,鄉有三老、嗇夫和游徼。三老掌教化,嗇夫職聽訟、收賦稅,游徼循禁賊盜。”[8]東漢時,“里有里魁,民有什伍,善惡以告”,“里魁掌一里百家,什主十家,以相檢察,民有善事惡事,以告監官”。[9]北魏時實行三長制,“五家立一鄰長,五鄰立一里長,五里立一黨長;長取鄉人強謹者”。[10]為了防止脫籍,政府嚴禁自由遷徙,規定未經鄉亭批準、結清賦稅,不得遷徙更籍,違者受罰。這樣基層組織無形中就有了控制農民遷徙自由的權力。

唐朝實行鄉保制,五家為一保,四家為一鄰,百戶為一里,五百戶為一鄉。每里置正一人。里長的職責是掌“按比戶口,課植農桑,檢察非偽,催驅賦役。”[11]《唐律疏議?訟律》載:“同伍保內在家有犯,知而不糾者,死罪,徒一年;流罪,杖一百;徒罪,杖七十”。戶籍控制更趨嚴密。

宋朝實行都保制,“十家為一保、選主戶有力者一人為保戶;五十家為一大保,選一人為大保長;十大保為一都保,選為眾所服者為都保長”。保內設置有掛牌,以書其保內戶數姓名。同保中如發生“強盜、殺人、放火、略人、傳習妖教,造畜蠱毒”,同保諸家“知而不告,依律五保法”。[12]元朝實行的是村社制,五十家立為一社。

明朝是里甲制或稱保甲制,“以一百十戶為一里,攤丁糧多者十戶為長,余百戶為十甲。甲凡十人。歲役里長一人,甲首一人”。[13]明代法律規定“農業者不出一里之間,朝出暮入,作息之道相互知”。任何人離鄉百里,都必須持“路引”,“路引”實際上就是離鄉的證明。

清朝稱為保甲制,光緒《大清會典事例?戶部》規定:“州縣城鄉十戶立一牌頭,十牌立一甲頭,十甲立一保長,戶給印牌一張,備書姓名丁數,出則注明所往,入則稽其所來”。來路不明者,就要“捉”去治罪。“戶有遷移,隨時報明,換給門牌”。攤丁入畝實施后,戶籍編審停止,保甲制度越來越得到重視。

民國時期,《戶籍法》已經推行。1931年和1935年,民黨政府又頒布和修訂《戶籍法》及實施細則。1937年,頒布《保甲條例》,在全國統一建立保甲組織,實行“聯保連坐”制。

編制什伍的目的是要被編制者善惡以告。脫漏戶口,自占年齡不實,逃離本土不承擔田租賦役,屬于惡,同伍者事前未加阻止,事后未行告發之責,要連坐,包賠逃戶的田租徭役。如漢朝規定:“細民不堪,流亡遠去,中家為之包出,后亡者為先亡者服事。”西晉政府規定,舉家流亡,一旦被捉,家長斬首;北周時頒布《刑書要制》,規定“正、長隱五戶以上,隱地三頃以上者,至死”;隋朝時,《隋書?刑法志》規定,“緣坐則老幼不免,一人亡逃,則坐家質作”;宋唐時期對脫戶者同樣嚴懲不貸,主管戶籍的官吏也受到牽連;明朝法律規定:“凡民戶逃往鄰境州縣,躲避差役者,杖一百,發還原籍當差。其親管里長,提調官吏鼓縱及鄰境人戶隱蔽在己者與罪。”洪武二十七年(1394年)三月又頒布榜文:“今后里甲鄰人、老人所管人戶,務要見丁著業,互相覺察。有出外,要知本人下落,作何生理,干何事務。若是不知下落及日久不回,老人、鄰人不行赴官首者,一體遷發充軍”。[14]

政府通過戶籍的整頓和嚴密的“什伍相保”、“什伍連坐”制度強制百姓,力圖把農民牢牢束縛在土地上。這種政策的確能收到一時之效。但它的成效是以百姓具備相對穩定的生產和生活環境為前提的。一旦政府和官吏橫征暴斂,或遇天災人禍,在貧困的煎熬和饑寒的交迫下,任何禁令,都將成為一紙具文。

三、戶籍制度的歷史特征

中國的戶籍制度始于周朝,至秦代初具規模。此后,經過三國至南北朝的整頓,到隋唐時期日趨完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編戶齊民”,再到宋代的“保甲制”,展現了我國戶籍文化的豐富內涵和戶籍制度的發達。

從世界范圍看,我國歷代政府對戶口管理的重視程度是最高,它通過體系完備的社區組織、行政網絡克服了人口分散居住的特點,建立起了自下而上的嚴格的戶口管理制度。我國歷代政府之所以重視戶籍管理,最主要的目的在于借此為國家的生存籌措人力資本和物質資料。

深受傳統社會經濟制度和文化影響的我國歷史上的戶籍制度,表現出以下特征:

一是戶籍地域性。由于人口與賦役是聯系在一起的,所以政府千方百計將人口控制在特定的地域范圍中,限制其流動,甚至把任意離開戶口所在地視為一種犯罪而加以懲處。如金朝規定:“避役之戶舉家逃于他所者,元貫及所寓司縣官同罪。”[15]明朝規定:“其令四民務在各守本業。醫、卜者土著,不得遠游。”[16]在農業社會,以土地為主的生產經營和自給自足的生活方式本來就具有制約人口流動的客觀條件,而嚴格的戶籍管理制度從外部加強了這種安土重遷的特征,人身的束縛導致了整個社會的封閉,從而影響社會經濟的發展。

二是戶籍等級性。中國傳統社會曾出現過特權戶種、民籍戶種和賤籍戶種等類別,其戶籍地位逐級降低,界線分明。其中,特權戶籍以宋代的官戶最為典型。它可享受以下特權:蔭補,即做官的資格,減免某些稅收,差役免除和減免刑罰等。作為特權戶種的官戶在宋代以后消失了。民籍戶種是平民百姓擁有的戶籍,是主體戶種,包括民戶、匠戶、灶戶和鋪戶等。這些人是國家賦役的重要承擔者,其社會地位基本相同。而賤籍戶種的社會地位低于平民,包括軍戶、錄戶、雜戶、樂戶和丐戶等。

三是戶籍世襲性。嚴格的戶籍管理不僅體現在對人口生存地域的控制上,而且體現在對人口等級、職業的控制上,即同人口的地域流動一樣,人口的等級、職業也被戶籍標識得清清楚楚;不同等級、職業間的流動受到制約,戶籍是世襲的。如軍戶、匠戶和雜戶就具有非常突出的世襲性。軍戶自東漢末和三國時出現歷朝各代均實行世襲制,以達到“兵之子恒為兵”的目的。三國時期,軍戶的兒子世襲為士兵,女兒也只能在軍戶內嫁人,形成了戶籍對婚姻的制度性限制。雜戶主要是指擁有各種技能、技巧的專業戶。北朝時就規定他們的子弟要世襲父業,不得進學受教育。匠戶主要是指各種手工業者。唐朝政府對官府掌握的手工匠戶的世襲性作出了明確規定,《大唐六典》卷7載:“工巧業作之子弟,一入工匠后,不得別入諸色”。宋元以后控制更嚴,《元史?刑法志》載:“諸匠戶子女,使男習工事,女習黹繡,其輒敢拘刷者,禁之”。

四是戶籍的社會治安職能。戶籍管理一般應是人口的統計和管理工作,與社會治安并不直接相關。但是在我國歷史上,戶口的管理也對人口的活動行為進行制約,它對封建秩序,特別是治安秩序的穩定具有重要意義。特別是宋代以后出現保甲制,賦予了戶籍管理一項重要的社會治安功能。各種行政單位、各種身份的人都要被編入其中,形成一個遍布各地、各行業將各種職業者聯系并束縛在一起的社會治安網絡,從而成為政府加強其統治基礎的重要措施。

新中國成立后,政府廢止了舊的戶口制度,制發了新的戶口簿冊,建立了新的戶口登記制度。但由于歷史傳統、文化觀念和計劃經濟體制等多種因素的影響,從總體上看,仍保留有大量傳統戶籍制度的內核。如戶籍帶有深深的身份烙印,城市戶口和農村戶口之間存在著等級差異性,享受的待遇明顯不同;戶籍被打上世襲的烙印,農村居民的子弟除考學等少數途徑外,絕大部分都承襲父母的農村戶籍;戶籍管理帶有很強的社會治安功能等。

隨著以市場為導向的經濟體制改革的不斷深入,現行戶籍制度的弊端日益明顯,戶籍制度的改革已迫在眉睫。我國應盡快變戶口的靜態管理為動態管理,淡化戶籍制度對經濟活動的制約作用,實行用工制度與戶籍制度彈性掛鉤,加速實行證件化管理,用經濟手段而不是行政控制手段調節人口遷移。

四、當代中國戶籍制度變遷

1954年,中國頒布實施第一部憲法,其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。

1955年6月,國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》,規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度,開始統一全國城鄉的戶口登記工作。

1956年、1957年不到兩年的時間,國家連續頒發4個限制和控制農民盲目流入城市的文件。

1958年1月,以《中華人民共和國戶口登記條例》為標志,政府開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規定。

1975年,憲法正式取消了有關遷徙自由的規定,此后一直沒有恢復。

1984年10月,國務院發《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》允許農民自理口糧進集鎮落戶。

1985年7月,公安部又頒布了《關于城鎮人口管理的暫行規定》,“農轉非”內部指標定在每年萬分之二。同時,作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會于1985年9月宣布實施。社會主義市場經濟的逐步確立終于使戶籍制度做出了相應的初級改革。

1997年6月,國務院批轉了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》,明確規定:從農村到小城鎮務工或者興辦第二、三產業的人員,小城鎮的機關、團體、企業和事業單位聘用的管理人員、專業技術人員,在小城鎮購買了商品房或者有合法自建房的居民,以及其共同居住的直系親屬,可以辦理城鎮常住戶口。

1998年7月,國務院批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》,解決了新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬,凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業或者生活來源,已居住一定年限并符合當地政府有關規定的,可準予在該城市落戶等幾個群眾反映強烈的問題。

20**年3月30日,國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》,對辦理小城鎮常住戶口的人員,不再實行計劃指標管理。

建國以來,中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段:第一階段,1958年以前,屬自由遷徙期;第二階段,1958年~1978年,為嚴格控制期;第三階段,1978年以后,半開放期。

五、當代中國戶籍制度改革

戶籍制度改革是當前備受關注的話題之一。戶口,或許是烙在每人身上的、計劃經濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應社會主義市場經濟發展,適應國家實施西部大開發戰略,促進人才資源配置市場化,確保中國經濟長期保持穩定發展等都具有重大意義。當前,全國各地正結合本地實際,加快戶籍管理制度改革步伐。

戶籍制度成為經濟發展和社會穩定的障礙

最大的負面影響是削弱了經濟要素的自由流動,阻礙了經濟的可持續發展,不利于形成全國統一的勞動力及人才市場。

其次是阻礙了城市化進程,對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙。中國大量的農村人口需要轉移,但事實上進城限制卻沒有從根本上放松。

再者是遏制了消費市場的進一步發展。大量城市務工農民,連基本的生存條件及安全感都沒有,身份不明工作不穩,城市需求及消費畸形發展。

此外,現行戶籍制度加劇了城鄉割裂,阻礙了城鄉統籌,加劇了社會分化。與住房、消費如購車、教育、社會保障等利益直接掛鉤,不同的戶籍有不同待遇,不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等,而且加大了貧富差距。

戶口登記條例以法律形式嚴格限制農民進入城市,限制城市間人口流動和在國內的自由遷徙,在城市與農村之間構筑了一道高墻,城鄉分離的“二元經濟模式”由此生成,造成了城市和農村的不平等。

對超生或非婚生的子女實施的不準入戶的規定,造成黑戶口(沒有戶口)問題。由于戶口的附加值,使得黑戶口公民在升學、就業、醫療等方面遭遇極大的困難。

一個中國人出生后被要求選擇其父母中的一方的戶籍作為自己的戶籍;在就學、就業等也可以遷移戶口,但是有時地方政府會限制遷移的名額,以及征收高額城市增容費。

由于各地競爭激烈程度不同,一些學生家長在高考報名之前將子女戶口遷移至競爭不激烈的地方以求獲得更好的錄取機會。高考移民現象引起很大爭議。

由于戶口和福利待遇、就學和就業機會直接掛鉤,一些公民為了獲得城市戶口甚至僅僅是非農業戶口付出很大代價。

如果某人生活在非本人戶口所在地,那么他將被視為外來人口,享受不到該地的各種福利,以及充足的就學和就業機會。

很多住在城市郊區或者“城中村”的居民,完全不從事農業,卻仍然是農業戶口;同時也有很多來自農村的居民在城市工作,卻無法獲得非農業戶口。

在辦理婚姻登記手續時,如結婚雙方當事人不能出具各自的戶口本,則民政部門將拒絕給予婚姻登記。

當年未就業的大學畢業生,在戶口遷出學校集體戶口之前,其戶口將處于凍結狀態,無法在民政部門登記結婚,無法辦理護照,無法辦理身份證

戶籍制度改革的主要內容

[1]戶籍制度改革是繼20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制后又一次“解放”農民的革命。

戶籍制度改革的內容,是由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度,過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度,打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限,使公民獲得統一的身份,充分體現公民有居住和遷移的自由權利,剝離、剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別功能,真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。為此建議:

1.《憲法》上恢復公民遷徙自由的條文,確認不論城鄉居民都具有自由遷徙、擇業和居住的權利。

2.政府應宣布實行全國統一的戶籍制度,實行城鄉戶口登記管理一體化,取消“農業人口”與“非農業人口”的城鄉二元戶籍制度。以具有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源為基本落戶條件。同時在過渡時期可實行暫住戶口與常駐戶口,并制定相應的標準。

3.改革戶籍制度不是取消“戶口”,而是剝離戶口的附加功能,應取消粘附在戶口上的各項利益差別,體現社會身份與“國民待遇”的平等性。

4.改革戶籍制度后,戶籍管理還是必要的。通過公民身份登記,可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力;可以為政府制訂國民經濟和社會發展的規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料。戶籍管理還是治安管理的基礎,在維護治安、打擊犯罪方面起著重大作用。

最終實現自動登記制度

形成于計劃體制時代的戶籍制度,已成為當前社會健全發育的重大制度障礙。在人口大量流動的時代,這種滯后的戶籍制度導致大量人口處于“人戶分離”狀態,由此導致了嚴重的社會與政治問題:過億農民工在沿海新興工業區打工,數以千萬計的白領以外來人口的身份生活于大城市,同樣數以千萬計的人口在異地從事工商業。這三類人口對所在城市貢獻了大量稅收,但卻難以全部享受理應得到的公共服務和公共品。

另一方面,這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做,主要是為了回避其對常住外來戶籍人口的福利責任。但這一做法的后果,卻是政府對公民的管理存在失靈。

從國民平權與政府有效管理兩個角度看,現行戶籍制度都應廢除,轉而建立以保障國民自由遷徙權為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案,就是“以房管人”。但,這里的房,不是指“房產”。如果是這樣,大多數白領和農民工就不可能在常住地獲得戶籍,改革就不過是有些城市為刺激房地產市場而曾出臺的政策:買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”,其實就是以戶籍隨人轉為基本原則,一個人常住某地,即可獲得該地的戶籍。

因此,理想的戶籍制度是自動登記制度。一個人出生在某地,就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地,進入另一個地方,不論是城市、鄉村,居住一定時間,并準備長期居住下去,就應當獲得本地戶籍。

當然,不論人口遷入對一個地方利大還是弊大,遷入地政府都可以設置戶口登記標準,比如,欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年;有住房,不論是自有房產還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房,但有投親靠友情形等。自動登記制度區別于目前戶籍制度的關鍵在于,凡是合乎這些標準者,地方政府必須自動登記。現有戶籍制度也設立了諸多入籍條款,卻保留了審批制度,結果,不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶口。

有專家解讀“以房管人”制度時說:“戶籍制度改革要考慮實際情況,要因地制宜,像北京這種人才飽和的城市就暫時不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍,他們仍然居住在本地,使用著本地的公共品,比如地鐵、道路、醫院、水、電、氣等。政府確實可以回避某些公共品供應責任,但同時,政府對他們也就沒有完整的管理權,這意味著城市的治理秩序存在缺口,最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。